两法衔接工作的本质要求是行政执法与刑事司法在各自的法定职权范围内规范、有序、高效运行，而监督行政执法、规范行政行为又是法制监督工作的核心内容，这就决定了对两法衔接机制的研究离不开法制监督的大背景，因此，选取在监督工作更加法制化、体系化、规范化的语境下，去探究行政执法与刑事司法相互衔接的问题，有着现实的价值和意义，是合乎时宜的。
一、理论浅析：从整体上把握和理解衔接机制
（一）行政执法与刑事司法的逻辑关系
法治实践中，行政执法和刑事司法联系甚密，当某个行政违法行为达到一定危害程度并触犯刑法时，行政违法行为就会转化为刑事违法行为，对该行为的处罚也就要从行政执法领域过渡到刑事司法程序上去。行政执法与刑事司法衔接，简言之，即是行政执法机关、公安机关、检察机关、行政监察机关、行政执法监督机构、人民法院依照各自法定职责共同探索实行的，旨在防止和杜绝以罚代刑、有罪不究现象的协同联动工作机制。
这一机制主要包含五个方面的内容：一是行政执法机关要依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件；二是行政执法机关在执法中、公安机关在侦查中、监察机关在行政监察中、政府法制机构在行政执法监督中，对于发现的涉嫌职务犯罪案件线索要依法向检察机关移送；三是检察机关对公安机关接受行政执法机关移送案件的处理情况进行立案监督；四是检察机关、行政监察机关、行政执法监督机构对行政执法机关和公安机关的违法违规行为进行法律监督、行政监督和行政执法监督，并依法依规追究责任；五是人民法院依法对涉嫌犯罪的案件作出裁判，追究犯罪分子的刑事责任。
（二）两法衔接现状与成效分析
1. 国家层面步入规范有序的轨道。近年来，随着我国法治建设进程和市场经济发展速度的不断加快，各种破坏市场经济秩序的违法行为在不断增多，其中涉嫌犯罪的案件数量也随之逐年递增。根据监管工作需要，2001年，国务院出台《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）；2001年9月，最高检颁布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；2004年3月，最高检、全国整规办、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》；2006年1月，最高检与全国整规办、公安部、监察部联合下发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》；2011年，中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。至此，国家层面的顶层设计已经初具雏形，标准逐步明确，程序逐步规范，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作得到加强，一大批危害社会主义市场经济秩序和社会管理秩序的犯罪行为受到刑事制裁，多领域的违法犯罪形势得到有效遏制。
特别值得一提的是，两法衔接工作机制从开始建立到快速健全，再到工作思路的不断创新、衔接程序的更加规范，各地都作出了很多的尝试和探索。目前，从全国范围来看，不少省市都已经建立了或正在着手建立统一的两法衔接信息平台，这是两法衔接工作走向信息化、科技化的典型标志。该平台是在行政执法与刑事司法相衔接工作机制框架下，运用现代科技手段，实现执法资源共享的网络平台，为各行政执法机关与司法机关之间架起了一座信息沟通和工作交流的桥梁，可以实现案件网上移送、网上办公、执法动态的交流和业务研讨、案件信息的流程跟踪和监控，从而增强行政执法与刑事司法整体工作的合力，提升查处破坏社会主义市场经济秩序违法犯罪的工作成效，对促进国家机关及其工作人员依法行政具有非常重要的意义。
2. 合肥市级层面工作成绩较为显著。两法衔接工作机制初步建立。2004年，合肥市检察院印发了《关于建立行政执法与刑事执法衔接工作机制的规定（试行）》，开始探索建立两法衔接的工作机制。2011年以来，合肥市先后开展了“打击侵权和假冒伪劣领域”专项行动、“危害民生刑事犯罪”专项立案监督活动、“破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪”专项立案监督活动，多个行政执法部门以此为契机，相继与市检察院会签了《关于加强合肥市工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的实施意见》、《关于建立合肥市巢湖流域水环境一级保护区环境资源行政执法与刑事司法衔接工作机制的暂行规定》、《贯彻落实<关于在破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动中加强协调配合的通知>的实施意见》等规范性文件，明确了移送标准，规范了移送程序。此外，市公安局经侦支队与市食药监局因工作需要签订了《市公安局经侦支队与行政执法部门加强衔接配合的协作机制》。同时，通过召开工作会议、联席会议，走访行政执法机关、核查卷宗及登记台帐，组织执法人员培训等方式，推进两法衔接工作有序开展，规范严密的两法衔接工作机制初步建立。
双打领域的两法衔接信息共享平台初步建成。2014年8月，合肥市正式启用“打击侵权和假冒伪劣领域”两法衔接信息共享平台。通过汇总、整理、分析已录入平台的相关信息，及时发现案件线索，在行政机关、公安机关、法制机构、检察机关等单位部门之间建立信息互联共享机制。目前，该平台联网部门共有109个，其中市级单位12个，县区级单位97个，至2015年7月，该信息平台共录入案件信息722件，移送刑事案件14件。
二、困惑剖析：实现两法无缝衔接依然任重道远
总体而言，在两法衔接工作中，存在的突出问题是“四多四少”现象较为严重，即案件实际发生多，查处少；行政处理多，移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多，追究幕后操纵主犯责任的少；判缓刑多，判实刑少。以合肥为例，衔接机制构建还存在如下具体问题：
（一）宏观层面
1. 缺乏顶层设计。首先是法律规定滞后，两法衔接的法律依据主要是国务院第310号令、中办发〔2011〕8号文件等，这些法规、文件原则性规定多、实务性规定较少，操作性有所欠缺，不能适应行政执法现实需要；同时，在实际操作过程中缺乏相应的司法解释，导致产生了不少执法困惑，如在土地招拍挂环节违法行为的处理。其次是部分行政执法依据之间存在相互冲突的现象，影响了行政执法的顺利开展。第三是在省级层面，尚没有针对两法衔接方面的制度设计，缺乏具体贯彻意见和相关配套措施，衔接工作机制和监督机制尚不健全，各有关部门开展两法衔接工作基本处于单打独斗的局面，尚未形成工作合力，导致我省此项工作落后于江苏、浙江等许多省份。
2. 思想意识不强。公安机关、检察机关和部分行政执法机关对两法衔接工作在打击破坏社会主义市场经济秩序犯罪活动、推进法治政府建设中的重要性和必要性，缺乏足够的认识，衔接工作往往处于被动状态，案件移送、立案随意性比较大。同时，地方保护、部门利益思想仍然存在，导致有案不移、有案难移、以罚代刑现象时有发生。
3. 衔接能力不足。部分行政执法人员对法律法规学习不深、掌握不透，规范、严格行政执法能力不足，对涉及移送司法机关处理的案件性质无法作出准确判断。不少刑事侦查人员也不同程度地存在专业知识障碍，依法运用证据的意识和能力不强，侦查初期不注重证据收集的全面性、逻辑性。
4. 执法力量不够。就合肥市来看，普遍存在着基层行政执法工作队伍不稳、人员短缺、保障不足、装备落后等突出问题，难以应对日益增长的行政执法任务，客观上形成了两法衔接工作开展的现实瓶颈和障碍，影响了工作效果。
（二）微观层面
1. 移送案件数量少。目前，两法衔接工作在全国各地发展呈现出一种不均衡的状态。有些经济发达的省市地区，两法衔接工作机制健全，运行顺畅，措施有力，效果显著。但多数地区的两法衔接工作仍然不甚理想，主要表现为机制建立后的后续措施乏力，工作效果不明显等问题。合肥市两法衔接工作主要涉及15个行政执法领域、48项罪名，几乎涵盖所有的行政执法机关。2013、2014两年，市本级行政执法机关共适用一般程序办理处罚案件86192件，但仅有6个行政执法机关向公安机关移送了涉嫌犯罪案件64件，其余行政执法机关均未移送案件或者通报违法行为线索。与南京市、珠海市同期分别移送667件、217件案件相比，差距很大。
2. 移送标准不明确。对涉嫌构成犯罪的案件，行政执法部门有义务向司法机关及时移送，不得以行政处罚代替刑事处罚，这是两法衔接机制的刚性规定，但是一方面法律条文过于繁杂，另一方面不少刑事罪名中有关行为危害后果的情节性规定，都有“其他（特别）严重情节”等模糊表述，再加上一线行政执法人员法律专业水平有限（这一问题特别是在专业技术要求颇高的食品药品领域表现十分明显），仅靠执法人员初步的调查取证，很难判断案件是否已经达到我国刑法规定的犯罪情节标准，在没有明确的案件移送标准的前提下，罪与非罪、是罚是送通常难以把握，这也是基层行政执法人员普遍反映强烈的困惑。
3. 证据转换不规范。行政执法与刑事司法工作中适用的法律依据不同，具体的程序要求和证据标准也不相同，相关法律规定没有对行政执法机关收集的证据应如何转化予以明确，行政执法的证据向刑事司法证据转换缺乏合理、科学、统一的对接程序。很多行政执法人员在办案过程中只搜集能够支持作出行政处罚决定的证据，导致了一些涉嫌构成犯罪案件中的关键证据灭失，影响了衔接工作的进一步开展。
4. 衔接渠道不顺畅。情况通报、信息共享是实现衔接的重要途径，但是，目前合肥市尚未形成健全的两法衔接工作机制，也没有明确的牵头协调部门，导致相关部门各自为政，未能形成工作合力。合肥市目前仅在“打击侵权和假冒伪劣领域”领域建立了两法衔接信息共享平台，但从实施效果看，行政机关、公安机关、检察机关、监察机关、政府法制机构之间的沟通还不太顺畅，部门信息的封锁和割据仍不同程度存在，行政处罚案件的录入量与实际处罚量还存在一定差距，且录入时间延迟、录入信息不全等问题也还普遍存在。
5. 衔接边界难界定。这个问题在食品药品安全领域表现得尤为突出。食品药品监督管理部门是食品安全的第一卫士，公正、严格、正确执法的要求更加严格，新颁布实施的《食品安全法》加重了违法犯罪成本，也进一步完善了食品安全违法犯罪行为的刑事、行政、民事法律责任，但在实践中，由于食品药品违法犯罪呈现长链条、跨区域案件明显增多，出现了犯罪分子手法升级、犯罪活动越来越隐蔽等新问题，直接导致该领域的行政执法与刑事司法之间的边界越来越难以界定。对此，工作机制上的小修小补已经无法满足严峻的形势。
上述问题，归根结底还是诸多深层次的机制和体制不畅等方面原因共同造成的。因此，要实现衔接机制内部各环节的“无缝对接”，首先必须解决机制和体制方面存在的根本性问题，即由谁来主导机制的运行，进而促使更好地整合各方力量，逐一击破在信息传递、案件移送和证据转换过程中遇到的问题，确保行政执法与刑事司法衔接机制尽快走上高效顺畅的轨道。
三、路径构想：促使衔接机制更加规范化和法制化
（一）立法层面的完善
权威性的法律是做好行政执法与刑事司法衔接工作的根本前提，明确、细化和高位阶的程序性规定能够为工作开展提供有力保障。在国家尚未对两法衔接工作进行统一立法前，有经验和条件的地方可以结合实际积极尝试地方性立法或者其他制度设计。具体而言，可从以下两个方面做出有效探索：
1. 进一步细化检察机关的法律监督权限。检察机关在两法衔接机制中的法律监督权至关重要，是确保机制有效运行的重要因素，因此对其监督权限不应仅停留在法律规定层面，还要具有相当程度的可操作性。第一，应赋予检察机关知情权。检察机关如何能够获知行政执法机关是否做到该移必移，除被动接受备案通报外，还应享有知情权，包括对案件信息的查询、查阅等。第二，应强化检察机关纠正权和移送建议权。检察机关在发现行政机关应当向公安机关移送案件而不移送的或阻碍移送的，应予以纠正；检察机关针对上述情况建议移送案件的，行政执法机关应当移送，甚至可以有权向其主管部门提出对违法人员处分建议。第三，应赋予检察机关提前介入权。检察机关是具有较强法律专业能力的司法机关和法律监督机关，可建立检察机关的提前介入制度，以便正确引导行政执法机关收集、保全证据，形成被动监督与主动监督相得益彰的局面。当然，检察机关的提前介入应符合一定的条件。对此，多数学者认为，对于一些重大、复杂、敏感的案件，检察机关可提前介入。提前介入的案件范围、介入程序、监督效力等问题应随着衔接机制立法的不断完善逐步加以确立。
2. 进一步加强对公安机关的立案监督。首先，要加强对不予立案情形的监督。行政执法机关对不予立案的可以提请公安机关复议，也可以建议检察机关进行立案监督。检察机关应有针对性地对不予立案的案件进行监督。其次，要加强对公安机关撤案的监督。建议将公安机关撤案的门槛提高，设置一个中间环节即强化检察机关对移送案件撤案的监督权，在制度设计上防止公安机关随意撤案。另外需要强调的是，检察机关的监督应严格按照法律规定的程序进行，绝不能包办代替，更不能干涉公安机关的正常司法和行政机关的正常执法活动。
目前，合肥市正在谋划全面推进两法衔接工作，市委市政府拟出台实施意见，加快市级层面的制度设计，完善组织体系，完善各部门之间的衔接机制，明确两法衔接工作总体要求、各部门法定职责、工作机制、监督考核等各项内容，全面部署各项工作，促使案件移送、受理、立案、诉判等各环节闭环、高效衔接。
（二）配套制度的建立
1. 建立更加统一的网络信息共享平台。随着行政执法案件的不断增多，对两法衔接工作的移送、监管，必须借助信息化手段予以推进。前文也提到，两法衔接机制实施以来，许多省市运用高科技手段探索建立网络信息共享平台，在行政机关、检察机关及公安机关之间形成“网上衔接”，为两法衔接提供现代化的技术工作手段和长效工作机制条件，并取得显著效果。具体来说，行政机关要负责在网上录入执法案件的查办情况，公安机关在自己的操作端口登记移送案件的办理情况，而检察机关的监督平台则应实现双向监督的功能。抛开技术研发问题不说，实践中讨论较多的是行政机关究竟要录入多少案件的问题，也就是录入案件的范围与数量问题。无论是只录入涉嫌犯罪的案件，还是尽可能地录入所有案件，都存在明显的弊端，前者有使监督流于形式之嫌，后者则耗时费力。因此，能否考虑转换思维角度，尝试将案件录入变成案件导出，在行政机关现有的信息化操作系统上实现资源信息共享的最大化，一方面能确保涉嫌犯罪案件被流转到衔接系统平台，另一方面，其他案件也可以供检察机关适时依法监督。
目前，合肥市也正在结合政府权力清单运行平台建设，拟建立统一的、科学化的两法衔接信息共享平台，实现案件网上移送、网上受理、网上开展交流研讨以及网上监控案件信息流程，确保执法效果。
2. 健全联席会议制度。联席会议制度首先还是为了发挥出信息共享的作用，这点无需过多说明。同时，联席会议还为行政机关、公安机关以及检察机关提供了个案协调和学习借鉴的现实平台，以提高各方执法水平，保证衔接机制目的的实现。特别是对于比较重大、复杂的案件或者引发社会关注的案件，可以通过联席会议及时加以研究、探讨和协调，避免针对证据转换、案件移送等问题在事后出现结论不一的现象，进而引发更大争议。
3. 健全信息通报制度。信息通报制度应该说是两法衔接机制中的一项基本制度，贯穿衔接工作始终，即行政执法机关向公安、检察机关通报查处案件情况以及向公安机关移送涉嫌犯罪案件情况；公安机关向行政执法机关、检察机关通报行政执法机关移送案件的受案、立案、追逃、强制措施适用、呈捕、移送起诉以及撤案情况；检察机关向行政执法机关、公安机关通报涉嫌犯罪案件的立案监督、批捕、起诉和判决情况。信息通报制度的设计无疑使行政机关、公安机关、检察机关的信息得以流转和共享，使各方行为处于其他方的监督之下，但是信息通报制度的源头仍然来自于行政执法信息，因此解决好诸如立法、制度设计等问题，信息通报制度将更加有效。
4. 落实责任追究制度。建立健全两法衔接工作的监督体系，明确牵头单位，具体负责对两法衔接工作的协调、监督和考核。出台两法衔接工作监督考核办法，将两法衔接工作纳入依法行政考核体系，细化考核指标，加强刚性约束，倒逼行政执法机关有案必送、公开透明执法，促进两法衔接工作法制化。