论文提要：长期以来，我国理论界对消费民事公益诉讼起诉主体的探讨和研究就一直存在。2016年5月1日，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》正式实施，该解释对我国消费民事公益诉讼制度及其起诉主体的规定进一步细化，对于此类诉讼的司法实践具有极强的指导意义。然而，该解释第一条规定：中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，对经营者侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为提起消费民事公益诉讼的，适用本解释。法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织提起的消费民事公益诉讼，适用本解释。此条对于理论中争议较大的消费民事公益诉讼起诉主体问题，并未在《民事诉讼法》及其解释、《消费者权益保护法》(以下简称《消法》)相关规定的基础上有实质性的突破。因此，本文试图通过对我国当前消费民事公益诉讼起诉主体的立法现状进行梳理，对其存在的缺陷进行分析，并借鉴域外法律规定，以期对我国消费民事公益诉讼起诉主体的完善提出一点建议。全文共8602字。
主要创新观点：《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》出台后，对于消费民事公益诉讼的起诉主体进行了进一步的明确，即中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会和法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织，但这一规定，看似明确、具体，实则缺陷较多。譬如理论上争议较大的作为消费者的公民个人、行政机关（尤其是检察机关）和其他消费者组织的诉讼地位问题，并没有予以明确，这就导致了实践中很多侵害消费者合法权益的行为，因起诉主体的缺失，而难以通过消费民事公益诉讼这一有效的诉讼制度维权。本文通过对我国消费民事公益诉讼起诉主体的立法状况进行梳理，查找出该制度的某些缺陷，并吸收域外立法规范的成熟经验，试图提出一些可供立法者、司法者参考的扩展起诉主体范围的建议。如增加作为消费者的公民个人、检察机关作为起诉的主体，扩大消费者协会起诉主体的层级范围，适当增加非消协的其他消费者权益保护组织作为起诉主体。这些探讨对消费民事公益诉讼程序的正常开展，更好地保护消费者权益和公共利益，提供了可供借鉴的参考，具有一定的理论价值。
以下正文：
消费民事公益诉讼是指根据法律的规定，特定的国家机关、社会团体和个人，为了维护众多不特定消费者合法权益，保护社会公共利益而提起的诉讼。起诉主体范围与诉讼资格是消费民事公益诉讼架构的基础，会影响其后一系列制度的构建。我国消费民事公益诉讼制度构建过程中，首先应进行完善的问题便是“起诉主体”。目前我国立法仅赋予“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织”以起诉主体资格，那么作为消费者的公民个人、检察机关和其他消费者组织的诉讼地位如何? 笔者将分别从立法现状、缺陷分析、域外考察展开论述，并提出一些制度完善的建议。
一、消费民事公益诉讼起诉主体的立法现状
《民事诉讼法》第55条规定:对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。《消法》第47条规定:省、自治区、直辖市以上的消协对于侵害众多消费者合法权益的行为可以向人民法院提起诉讼。《民事诉讼法》第55条标志着“公益诉讼”在我国由理论探讨层面正式转向制度建设层面，而《消法》第47条则从制度上明确了消费者权益保护组织作为起诉主体参与公益诉讼的资格，为消费者权益保护提供了新的维权路径。
早在《民事诉讼法》修订的过程中，部分诉讼法专家参与修订的建议稿中就曾对消费民事公益诉讼的起诉主体作出诸多建设性的建议。有专家建议赋予检察机关、公益性组织、公民以起诉主体资格，认为检察机关具有其他主体所不具备的诉讼能力，其作为起诉主体能够更好地维护国家和社会公共利益；而允许更多组织和个人的参与，能够调动更多的积极力量，更加充分地维护社会公共利益。另有专家指出，从提高起诉主体的诉讼能力，避免法院审查起诉的工作量及统一立案标准的角度来看，检察机关和有关社会团体提起公益诉讼无疑更有效率。《民事诉讼法》征求修改意见过程中，针对公益诉讼起诉主体资格，社会各界展开了广泛讨论，有的建议赋予更多主体以消费民事公益诉讼起诉资格，将有关机关、有关社会团体、公民个人纳入到起诉主体范围中。但是，在《民事诉讼法》审议稿中，对公益诉讼主体范围经历了“有关机关、社会团体——法律规定的机关和有关社会团体——法律规定的机关和有关社会组织”的演变过程⑴。此次立法对起诉主体过于概念化的规定，排除了除《民事诉讼法》第55条之外其他专门法律规定公益民事诉讼起诉主体资格的具体规则、具体条件，以及按照专门法规定具有公益诉讼起诉主体资格的机关与有关组织在个案中何者为适格主体⑵。从这个角度来说，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《消费民事公益诉讼司法解释》）明确了法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织作为消费民事公益诉讼起诉主体的地位，但如此的解释语句未免过于宽泛，实践操作性不强，似有兜底条款的意味。
二、消费民事公益诉讼起诉主体的缺陷分析
（一）公民起诉主体地位缺失
在消费领域，生产者、销售者、经营者与消费者的交易关系中，当消费者权益遭受侵害时，行政机关会对违法的销售者与经营者进行制裁。而面对消费者的种种诉求，行政执法部门在执法实践中往往因地方保护主义、行政不作为等原因导致保护消费者力度不够，消费者维权困难重重。国家机关最重要的一项职责便是维护国家和社会公共利益，但是纵观世界各国，行政执法力度不够，保护消费者利益不够普遍存在。
消费者维护自身利益的重要途径就是寻求司法保护，但私益诉讼具有程序复杂、诉讼成本高的特点，并且消费者群体的分散性与个体消费者被侵害利益的微弱性决定了个体消费者采用私益诉讼纠纷解决模式可能面临得不偿失的危险。在应对群体性利益保护问题时，现行的代表人诉讼制度运用并不广泛，一方面司法部门出于“自我保护”而不自觉地抵制该制度的使用，另一方面制度本身的缺陷也存在更深层次的隐忧。比如，代表人诉讼制度中对于共同诉讼人之间利益关系要求较为严苛、代表人推选难度较大、受害人主动登记权利的积极性、主动性不强以及判决效力的限制扩张，这些因素都使得代表人诉讼制度的作用很难得以发挥。因此，消费者仅靠行政执法和代表人诉讼制度来保护自身的合法权益并不具有制度上的完备性和现实的可操作性。
《消费民事公益诉讼司法解释》受制于《民事诉讼法》第55条、《消法》第47条之规定，也未能赋予公民以起诉主体资格，其本意为避免可能发生的诸如滥用诉权、浪费司法资源等消极后果。但消费民事公益诉讼制度的价值恰恰在于其私益保护与公益保护的融合，因现行私益诉讼制度自身缺陷而不能有效保护众多消费者合法权益的情况下，立法者创设消费者公益诉讼，但又设置了多重障碍，结果陷入了两种制度均无法有效维护消费者合法权益的两难境地。
（二）“法律规定的有关机关”不明确
《民事诉讼法》第55条规定民事公益诉讼的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”，但就“法律规定的机关和有关组织”的理解，存在两种截然不同的观点。第一种观点认为，此处的“法律规定的”不仅限定“机关”，还限定“有关组织”，即这两类主体均只有经过法律规定，才能提起民事公益诉讼（3）。第二种观点认为，法律规定只限定机关，但有关组织提起民事公益诉讼，则不需要法律规定。笔者赞同第一种观点，从审议稿的演变中可以看出，从第二稿增加了“法律规定”，强调法律的具体授权，这也体现了立法机关对于民事公益诉讼的制度要求，但是目前的消费民事公益诉讼制度并未明确行政机关或检察机关的诉讼地位。
（三）社会组织起诉主体过于单一
1、省级以下消协诉权缺失。《民事诉讼法》是全国人大通过的基本法律，《消法》作为一般法律，受制于《民事诉讼法》概括性、指导性的规定。作为《消法》修法亮点的第47条，此项条款正式确立了我国消费公益诉讼制度，为消费者权益保护提供了行政执法、私益诉讼之外的第三条道路。从立法解释论角度看，我国的公益诉讼制度保护众多不特定第三人的利益，消费者个人利益遭受不同程度侵害，能够认定存在消费公共利益受损害的情况及潜在可能性时，具有了私益向公益转化的特征，才可启动消费公益诉讼。对于“众多消费者”的界定，可以参照适用《民诉法解释》第75条之规定，“人数众多”是指“十人以上”。即对于侵害十个以上消费者合法权益且危害公共利益的案件，依照有关法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起消费民事公益诉讼。《消法》第47条的创立是公益诉讼制度在消费者保护领域的制度回应；同时，立法者基于防止滥用诉权的目的，对起诉主体的范围进行了限制。在《消法》修订过程中，全国人大法工委曾下发《消费者权益保护法修正案》(征求意见稿)，其中第44条对可以提起公益诉讼的社会组织进行限定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，符合下列条件的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼:(一)依法登记；(二)有必要的财产或者经费；(三)有十名以上专职工作人员；(四)有法律专业人员；（五)有良好的工作业绩和社会信誉。在此，立法者再次采取谨慎保守的做法，用简化处理方式直接赋予“省级以上消费者协会”以公益诉讼起诉主体资格。根据此条规定，仅省级以上消费者协会具备公益诉讼起诉主体资格，而在我国，符合此条件的消费者协会只有不到40个。目前我国消费者协会成中央一级、省级、市级、县级四级结构，上级消费者协会更多的是业务上对下级消费者协会进行指导。由于我国地区发展水平存在差异，各地区消协特别是省级以下消协，其在专业能力、人才保证、经费支持上很难作为消费公益诉讼起诉主体。但是，从我国地域广阔的国情出发，不论是从提起诉讼的程序效率性方面来说，还是从调查取证的成本经济性而言，省级以下消费者协会提起消费民事公益诉讼的优势也显而易见。因而将起诉主体资格仅限定在省级以上消协，在一定程度上限制了消费公益诉讼的有序进行，对公共利益的保护极为不利（4）。严格限定适用条件，虽然在一定程度上保证了消费诉讼的公益性质，降低消费者的维权成本，避免滥诉问题出现；但起诉主体过于单一，不仅抑制了消费公益诉讼制度的发挥，也给受损害消费者维护自身合法权益带来困难。
2、其他消费者组织缺乏起诉主体资格。《消法》第36条规定了其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织。第12条规定了消费者享有依法成立维护自身合法权益的社会组织的权利。但《消法》并未赋予其他消费者组织消费公益诉讼起诉主体资格，究其原因目前登记注册的其他消费者组织数量非常有限，其人、财、物的实力与具有“准官方”性质的消费者协会无可比拟。随着社会组织在管理社会事务中发挥的作用越来越显著，将其纳入民事公益诉讼起诉主体范畴变得越发重要。环境民事公益诉讼在这个方面走在了前列。近年来，环保组织的数量逐年增长，目前全国各类环保组织已超过7000个，其中符合《环境保护法》及《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的环境公益诉讼起诉主体资格要求的有700多个。随着社会组织的蓬勃发展，除消协外的其他消费者组织的数量必将会逐年增加，其规模和实力也会日益增长，在保护消费者合法利益上也会发挥其他组织所不可替代的作用，因此，亟待赋予其消费公益诉讼起诉主体资格。
三、域外消费民事公益诉讼起诉主体模式的考察
（一）美国的消费者集团诉讼模式。消费者集团诉讼模式，通常指的是经由法院审核确认的，经消费者集团全体成员推选的诉讼代表人，代表全体消费者利益提起的消费民事公益诉讼。在这种诉讼模式中，为了维护集团利益或公共利益，消费者集团提起公益诉讼，而部分消费者组织依据集团诉讼的相关规定，亦可以代表消费者提起诉讼。集团诉讼模式的基本诉讼流程是：1、先经过法院审核确认。法院受理案件后，先审查集团诉讼代表人的起诉是否符合起诉条件；2、告知集团全体成员。法院审查后，若认为起诉符合集团诉讼条件，则应当告知集团全体成员，集团成员此时有选择接受或退出的权利，但是必须以明示的方式表示退出该诉讼；3、法院可批准当事人以和解方式解决。和解也是消费者集团诉讼的一种纠纷解决方式，但其适用并不仅仅依据当事人自愿，而要经过法院的严格审查，并加以批准后方可。和解后，若集团成员不满意和解结果，仍可以通过其他途径主张自己的权益。
（二）德国的消费者团体诉讼模式。消费者团体诉讼模式，看似与美国的集团模式仅一字之差，但区别甚大。团体诉讼模式指的是有一定组织形式的社会团体，以维护消费团体成员利益为宗旨，以团体名义向法院起诉，且法院的判决将对所有团体成员产生约束力的制度（5）。消费者团体诉讼规定了苛刻的起诉主体条件：1、德国的消费者团体诉讼起诉主体通常是德国消费者中心或消费者团体，这些团体主要由政府提供资金扶持，其中又以消费者组织和部分行业协会为主；2、有权起诉的团体章程还必须明确规定为保护消费者合法权益的公共利益，不仅如此，有关团体提起诉讼后，还需要法院审查起诉是否是保护消费者权益的必需程序。3、为了防止滥用诉权，节约司法资源，该模式还规定消费者团体提起诉讼必须经过被侵权消费者的同意和授权，否则法院将不予受理。
（三）法国的检察官民事公诉模式。早在法国拿破仑时期，《民事诉讼法典》便规定了检察官可以为了保护公共利益而提起民事公诉的诉讼模式，而在法国1976年《民事诉讼法》中进一步规定：检察官为维护公共利益和社会秩序，有权在公共利益和社会秩序受到侵害时，主动提起民事诉讼。总的来说，法国民事诉讼法从保护公共利益和社会秩序的角度出发，赋予检察官提起民事公诉的权力。
（四）日本的选定当事人诉讼模式。受诉讼信托理论的影响，日本诉讼法规定了选定当事人的诉讼模式，即多数消费者基于维护某一共同利益，推选一人或数人作为当事人，代表全体成员向法院提起公益诉讼，判决生效后，全体成员承受判决确定的权利义务。与德国的团体诉讼模式类似，选定当事人诉讼模式亦要求被选定的当事人须与其他当事人拥有共同的诉讼权利，且必须有其他当事人的明确授权，否则将不具备起诉主体资格。
四、消费民事公益诉讼起诉主体的制度完善
通过对我国现行消费民事公益诉讼起诉主体的立法现状进行梳理，并理性分析存在的缺陷，可以看出作为消费者的公民个人、其他法律规定机关和其他消费者组织在立法规范中均存在一定程度的缺位。借鉴域外法律制度，笔者认为应该从以下几个方面完善我国消费民事公益诉讼起诉主体制度：
(一) 增加公民为消费公益诉讼起诉主体
对于增加公民作为消费民事公益诉讼起诉主体问题，学界出现了两种观点:有学者认为增加公民为消费公益诉讼起诉主体，会使消费公益诉讼案件受理数量大幅度增长，使得原本审判任务繁重的法院更加难堪重负。如决策者担心爱管闲事者大量提起公益诉讼，造成案件数量激增，甚至将一些难以处理的敏感问题提到法院，影响社会稳定（6）。另有学者认为，应当充分发挥消费者通过正当法律程序维护个人权利和公共利益的正面作用。不同于公权力机关执法的刚性，消费者通过私权救济，能够有效地拓宽推进法律实施的路径，增强法律实施的有效性和合法性。因此，有学者认为: 如果由公民个人提起消费公益诉讼，他们因为索赔强烈而行为，且难以被收买（7）。甚至有学者提出公民提起消费公益诉讼制度非但不影响社会稳定，反而有益于化解群体纠纷所蕴含的社会不稳定因素（8）。为了确保公民在消费民事公益诉讼中的起诉主体资格的私人性，可以从制度设计上为公民个人提起公益诉讼确立合法化的机制，以弥补公权力机关行政执法不足。审视当前的立法规范和司法实践，之所以未将公民个人纳入消费民事公益诉讼主体范围，可能出于两个原因：1、目前消费民事公益诉讼尚处在初步探索阶段，制度各项配套措施和司法实践操作规范并不完善；2、在前者的条件下，若允许大批量的公民进入诉讼程序，极有可能引发滥诉，可能还会造成司法资源的严重浪费。因此，从利益衡量的角度出发，将个别消费者权益保护置于公共利益和维护社会稳定之后，也是当前形势下一种折衷考虑。但是从长远来看，还应当在合适的时期将公民纳入到起诉主体范围内，以充分保护公共利益。
纵观域外消费民事公益诉讼制度的发展，将公民列入消费民事公益诉讼主体是普遍共识，公民个人应当获得消费民事公益诉讼起诉主体资格。而对于“滥诉”问题的隐忧，从法经济学角度看，热心公民出于诉讼成本高昂、诉讼程序复杂、诉讼风险大等因素考虑，其诉讼动力较为有限。
（二）赋予检察机关消费民事公益诉讼起诉主体资格
关于检察机关能否作为消费民事公益诉讼起诉主体问题，学界历来存在争议。一部分学者认为应该将检察机关作为公益诉讼的起诉主体，其理由是：宪法明文规定检察机关是国家法律的监督机关，可以代表公共利益监督法律的实施；同时，世界各国的立法惯例都将检察机关作为公益诉讼的适格主体，与其他起诉主体相比，检察机关在调查收集证据、负担诉讼成本、专业诉讼人才等方面具有先天优势；环境公益诉讼司法实践中，有关部门已经出台了检察机关提起环境公益诉讼的相关文件，对检察机关提起消费民事公益诉讼提供了可供借鉴的经验。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议的决议——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》中提出要“加强法律监督，探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月2日，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》发布，确定了检察机关可以作为消费民事公益诉讼的监督者，这也与其专业的法律能力相适应。检察机关既可以督促怠于行使消费公益诉讼诉权的特定主体行使诉权，亦可以在法律规定有权主体没有提起消费民事公益诉讼的情况下直接提起消费民事公益诉讼，从而避免社会公共利益始终处于受侵害之状态。
（三）适当扩大消费者协会起诉主体范围
可以预见的是，消费民事公益诉讼在今后一段时间的司法实践中，仍会以消费者协会为主导。在此情形下，建议逐步放开消费者协会提起诉讼的主体层级，拓宽至省级以下。我国消费者协会不同于一般的社团法人，其是由政府部门发起设立，经国务院或者地方各级人民政府批准，依法成立的社会团体。《消法》第37条明确规定，各级人民政府对消费者协会履行职责应当予以必要的经费等支持。消费者协会应当充分发挥其“准官方”性质的社会团体组织的双重身份的资源优势，整合运行机制，促进消费民事公益诉讼制度进一步发展。
如前所述，消协为四层级结构的消费者权益保护组织。《消法》第47条规定“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼”，此条规定明显没有对消协的消费民事公益诉讼起诉权进行合理分配。笔者建议，由消协提起的消费民事公益诉讼，可以按照消协的四层级结构，综合考虑案件的管辖权、繁易程度、社会影响程度、侵害消费者权益的范围大小等因素由地市级消协负责提起所在辖区的消费民事公益诉讼；对于跨地市行政区域、跨省级行政区域的诉讼，则分别由省级、中央一级消协来起诉；另外，如有特别重大影响的诉讼，可由上一级消协提级起诉。这样的制度设计不仅很大程度上保证了消协作为起诉主体的数量和普遍性，基本满足了保护消费者权益和公共利益的需求，同时排除了县级消协的起诉主体资格，在一定程度上防止“滥诉”问题出现。
（四）赋予其他消费者组织以起诉主体资格
对于其他符合标准的消费者组织也应赋予消费民事公益诉讼起诉权利，但与消费者协会相比，其他消费者组织不论从规模上还是制度完备程度上，均不可同日而语。因此，在是否赋予其他消费者组织以公益诉讼起诉主体资格时，应当遵循一定的条件综合衡量，而不是一味地追求起诉主体的无边界扩张。在确保其他消费者组织能够有足以保护消费者权益和公共利益能力的前提下，通过限定较为严格的适用标准，适度扩大起诉主体范围。此标准可参照《环境保护法》第58条的规定，比如要求消费者组织必须依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事消费者权益保护活动连续五年以上有良好的工作业绩且无违法记录；有必要的财产或者经费；有十名以上专职工作人员；有法律专业人员等。
五、结语
起诉主体的合理界定是消费民事公益诉讼制度作用得到充分发挥的必要前提。以维护公共利益为标准来界定起诉主体，降低了消费民事公益诉讼对起诉主体的要求，扩大了起诉主体的范围，有助于保护众多消费者被侵害的合法权益。希望借此文能够引起对消费民事公益诉讼起诉主体研究的更多关注，让消费民事公益诉讼发挥应有的作用。
（作者：六安市中级人民法院 张磊）